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挪威渔业的规制:昨天、今天和明天

孙娟娟

来源: 《中国人大》杂志  浏览字号: 2020年10月10日 09:14:21

水产品是重要的食物来源,其既依托于捕捞野生水产品,也有赖于水产养殖。随着人们对健康饮食的日益重视,水产品所具有的优质蛋白以及必需脂肪、各类维生素和矿物质,使其成为消费者青睐的健康选择。

作为第二大水产出口国,挪威的情况便是如此。在资源天赋的地理优势基础上,海洋渔业和水产养殖是挪威重要的经济支柱。相应地,挪威重视渔业发展,且通过法律制度、技术研发等管理的多管齐下,使其在实现水产品可持续发展和安全监管方面成为了典范。在此,对挪威食用海产品规制的梳理和分析具有以下三点意义:第一,挪威是世界上第一个成立渔业规制部门的国家,其长期以来的经验积累不仅形成了自身的制度优势,也为其他各国、各地区的监管提供了借鉴。第二,随着全球水产品市场的发展,挪威的出口定位在迎合此趋势的同时,也需要应对由此而来的挑战。例如,水产品的食品欺诈问题、长途运输对于水产质量的影响等。对此,可以探索和借鉴挪威在突破这些发展瓶颈中的制度创新。第三,水域和海域的生态环境直接影响到渔业和水产养殖的数量和质量,在“富裕的海洋就是挪威的未来”的认识下,挪威渔业规制的探索也是全球共同面临的问题,即如何在渔业资源有限、海洋生态污染加剧等挑战下寻求未来的可持续发展。

昨天:渔业早期行业发展与法律演变

于挪威而言,自其历史可追溯伊始,渔业便是这一地区的生计所依。所幸,其周边各个海域的海产都极为丰富。而且,除了捕捞,其沿海地区也非常适宜养殖。因此,挪威的渔业顺势发展而来。

就重视渔业发展而言,挪威突出立法作用,以保障海洋渔业资源的可持续利用,并将其作为本国渔业规制的根本依托。比较而言,挪威的渔业资源非常丰富,且于20世纪初开始迅速发展,这主要得益于渔船渔具的结构性改进,以及拓展了远至公海的远洋渔业。早期的捕鲸业和海豹捕猎都是其渔业的重要内容,不仅供本国销售,也出口欧洲、非洲市场。随着60年代加大对捕鲸、猎豹业的控制,挪威海洋石油业的崛起,以及鲱鱼等鱼种危机所警示的渔业资源枯竭的教训,挪威强化了对渔业资源的可持续管理。不同于早期对渔具和捕鱼场地的限制要求,20世纪所采取的全国性措施,开始借助对渔船的所有情况进行控制和捕鱼许可来大范围地减少捕鱼活动。换而言之,面对资源恶化和生产过量问题,许可、配额等措施被用来控制捕鱼业的发展。

在上述进程中,挪威早于1901年便通过船只登记法(Ship Registration Act)开始了对渔船的登记管理,且通过从地方登记到中央登记的集中化改革,强化了对渔船数量的控制和统一化管理。例如,超过15米的船只都需要登记。从捕捞业发展的角度来说,拖网捕捞(trawling)技术自19世纪90年代出现后,便提高了北大西洋地区的捕捞量,且在英国、德国、冰岛等多个国家流行。拖网捕捞船只在规模化建造、通讯技术的配置下日益成为重要的捕鱼工具。然而,由于该新兴技术对于传统渔业的影响,其发展在挪威受到了较大的行业阻力。而且,出台于1908年的拖网捕鱼法案也减缓了其发展。尽管针对拖网捕鱼,挪威存在着禁止、限制还是发展等不同选择的争议,但是,二战后的渔业现代化还是为拖网捕鱼的使用提供了新的契机,且1951年的新拖网捕鱼法也为其发展减少了法律阻力。

具体到如何、哪里、何时可以捕捞以及何人可以参与捕捞而言,一方面,1955年的海洋渔业法(Saltwater Fisheries Act)便开始授权渔业部实施渔业配额,但直到20世纪70年代,配额制度对于渔业的可持续管理作用才受到重视。在这个方面,于2009年1月1日起实施的新海洋资源法(Marine Resources Act)明确了以下目的:确保对所有的活性海洋资源和来源于它们的基因资源的可持续和收益性管理,并促进沿海社区的就业和居住。为此,海洋渔业立法的现代化和渔业管理措施要以以下内容为原则,包括采取与国际协议相一致的预防谨慎性方法,注重生物多样性的生态系统方法,针对鱼获和其他资源利用的有效控制和适宜分配,等等。另一方面,1999年的渔业参与法(Participation Act)则是为了监管渔业和采集其他海产品的活动,进而确保这些海洋资源使用的合理性和可持续性,包括保障沿海地区居民的渔业权利。

挪威的养殖业开始于20世纪60年代,自1985年以来迅猛发展。其中,三文鱼的养殖已经赢得全球声誉。早期的鱼类养殖法(Fish Farming Act)仅仅是将原有的养殖企业纳入许可制度,然而,养殖业内的问题也已经发生转变,尤其是要考虑养殖业的增值发展,需要在实现土地有效利用、社会与环境可持续发展、食品安全、鱼类福利的基础上促进规制的现代化,以便增强挪威水产品的竞争力和更为便捷的市场准入。相应地,在沿续原有立法目的的背景下,2006年1月1日起实施的新养殖法(Aquaculture Act)主要是改进了实现目标的方法,包括简化针对养殖场所的申请要求,规定许可的转让和抵押,赋予养殖业者黄金城娱乐,黄金娱乐注册的管理自由,使其通过责任管理来创造黄金城娱乐,黄金娱乐注册产业价值。

今天:科学规制和多元合作

可持续的渔业发展首先有赖于维持一个健康的海洋生态系统,也因为如此,保持海洋的健康是挪威所有渔业和养殖业工作的基本原则。在这个方面,基于生态系统的渔业方法要求将生态系统的管理与渔业管理相结合,在确保生态系统有序运作及其多样性保持的同时,满足渔业在食物获取、经济收益等方面的作用,进而以可持续的方式实现人类和生态的共同福祉。因此,采取基于生态系统的渔业管理方法也是践行负责任渔业行为的具体措施。

具体到挪威的实践,2009年的海洋资源法不仅转变了过往基于资源开发的商业渔业模式,也明确规定了生态系统方法是挪威渔业管理的强制要求。相应地,挪威政府的渔业管理,一是基于鱼种的差异确认不同的管理目标,如开始侧重商业重要性比较低的鱼种及其管理,并借助种群红名单强化管理,采取诸如禁止定向渔业等措施。二是鉴于有限的科学资源无法确保所有鱼群种类的评估工作,因而要求管理部门对持续性的渔业作业进行评估,以确认当下的规模是否合理抑或是否需要改进管理来确保可持续性,而评估的方法和频率则由主管部门自行确认。三是综合考量渔业的资源保持和利用收益问题。在这个方面,挪威渔业总司采用了资源列表和渔业情况列表,以统计由不同利益相关者确认后的问题和挑战及其分级情形,并通过规制会议,共同讨论管理所要应对的优先安排。四是相关数据的公开,包括针对渔业资源的监测和评估数据的公开,主要凭借的是挪威海洋研究机构的工作及其渔业资源评估元数据库(Stock Assessment Metadatabase)。

在科学研究助力监管的同时,挪威的渔业被视为高度规制的部门,其主要的两个规制方式便是许可和配额。其中,许可是针对渔业权利而言的。一般来说,小型的且采用被动渔法的渔船,是可以直接进行沿海捕捞的。但为了从投入方面管控渔业,挪威越来越多地借助许可(license)和准许(permit)来限制渔船的捕捞活动。比较而言,许可主要是针对远洋渔业的要求,且拖网和围网捕捞作业也需要获得许可;而沿海渔业且渔船长度小于28米的则是准许要求。在此之外,即便是不需要获得许可的传统作业的沿海渔船,也需要符合年度渔业配额的要求,而这是从产出的角度加以控制。从自由渔业到配额管制下的渔业,挪威是第一个执行渔业配额管理的国家。基于国际合作所确认的挪威捕捞总量(total allowable catches),其进一步被分为多个群体配额,并分给不同的渔船群体,主要包括以下几种:一是单个渔船配额(Individual Vessel Quota),即针对每一个持有许可证或者年度准许证的渔船限定一个配额。二是最大配额(Maximum Quotas),即分配给沿海渔船的捕捞限量,针对的是渔船效率差异性比较大的群体。一旦这个群体的配额用尽,即便单个渔船没有达到最大配额,也要停止捕捞。三是底栖鱼配额(Groundfish Quota),针对适用传统渔具而非拖网捕捞的沿海渔船,主要是黄金城娱乐,黄金娱乐注册每艘渔船的鳕鱼、黑线鳕、绿青鳕的配额。作为结构性调整,2004年挪威引入了针对大型沿海渔船的单位配额制度和结构配额制度,且允许两渔船的所有者进行交易。渔船的所有者可以选择在一个固定的期限内完成所有的配额捕捞,或是在不受限制的时期内完成部分配额的捕捞,但前提是另一艘渔船已经报废。其中,结构配额的目的是为了通过结构性调整使捕捞能力与资源储备量相匹配,使船只类型符合各海区捕捞作业的需要,以促进沿海地区社会生活的可持续发展。

挪威渔业的高度规制,是以许可的总捕捞量在其国内团体和渔船之间的分配及其管制为基础的。在此,需要补充的一点是,挪威以捕捞总量所构建的规制链(regulatory chain)具有以科学为基础、从国际到国内多方参与协商且保持动态规制的特点。以科学意见为规制决策的基础是基于生态系统的海洋管理所必需的,其要求根据科学评估的鱼群规模和特点,以及鱼群关联的生态系统确认捕捞的数量。尽管200海里的经济专属区丰富了挪威渔业资源,但是,当挪威90%的渔业资源都与周边的其他国家共享时,就又强化了挪威与周边国家开展国际合作的诉求。在上述背景下,国际海洋考察委员会(International Council for the Exploration of the Sea,ICES)提议的数量是挪威与周边邻国协商渔业管理和确认捕捞配额的基础。当国际协商确认一国的捕捞配额后,挪威国内的配额规制则由渔业总司提出。其间,诸如渔业行业、地方主管机构、环保组织等利益相关者也可以通过渔业规制的咨询会议(Advisory Meeting for Fisheries Regulation)参与决策。最终由渔业和沿海事务部决定如何在渔船之间分配配额并规定相应的技术要求。

就执行而言,渔船出行应当携带上述许可证和配额证等文件。此外,对于数量的实际控制,主要是借助信息记录和报告系统实现的。即渔船上安装了电子报告系统,渔民在开展捕捞活动时,应准确填写捕捞日志,详细记录捕捞的种类、数量以及时间和地点,并在到岸前一小时通过电子报告系统向主管部门报告相关信息。而且,交货时,收购企业需要记录交易种类和数量,并将相关统计数据向渔民协会报告。其中,严密的监管程序保障了渔民认真遵守黄金城娱乐,黄金娱乐注册渔业配额的各项规定。对捕捞活动的全方位监管由海岸警卫队、渔业局和渔民协会合作完成。此外,监管的规则还涉及对额外捕捞鱼获的管理、禁渔期和周期性的捕捞管理等方面。其中,由于配额的限制,一些超过配额的或者未到达尺寸要求抑或经济价值低的鱼会在捕捞中遭遗弃。为避免资源浪费和改善捕捞模式,挪威政府采取了一系列禁止弃鱼措施。当海岸警卫队在检查中发现弃鱼行为时,可以罚款,如果行为严重,还可以暂吊渔业许可证。

明天:经济社会的可持续发展

充盈的海洋资源赋予了挪威得天独厚的发展优势,其所带来的不仅仅是海洋经济的繁荣与持续发展,同样也塑造了挪威沿海渔业生活和文化。因此,除了立法和规制所要确保的海洋资源及其环境的可持续发展,基于海产品的挪威经济和社会发展,也同样以可持续为方向。

其一,寻求经济的绿色增长。渔业一直是挪威的经济支柱性产业,涉及传统的捕捞、现代化的养殖以及各种食用海产品的加工。尤其是,除了鲜鱼的供给,也会对登陆后的鱼进行加工,以便远程销售,如冰冻、腌制、罐制,或者制成鱼粉和鱼油。此外,从产业到产业链,渔业的发展同样关联着以下行业的配套与服务:渔船、渔具的制造行业,饲料的生产行业,运输行业以及技术的研发和服务等。目前,海产品已经成为挪威第三大出口产品,且出口至130多个国家。最新的统计表明,挪威海产品的出口在美国和亚洲市场增长迅速,2017年又再次迎来新的出口高峰。工业化和规制的简化都促进了其养殖业的发展,尤其是三文鱼的养殖。如今,借助现代化、高效率和可持续的水产品生产,促进水产品的持续出口增长,已成为挪威水产管理部门的核心目标。其中,挪威的贸易、工业和渔业部便是着眼于未来的海产品政策规划部门。作为该机构下的一个公共机构—挪威海产品理事会(Norwegian Seafood Council)的主要工作便是提升挪威海产品资源价值,并通过市场开发和风险管理,尤其是声誉风险管理,来保障海产品企业的海外市场拓展。在这个方面,严格的监管以及技术创新是挪威出口海产品安全且优质的保障。例如,三文鱼的养殖需要获得许可,这包括了对养殖选址和生长空间的要求,并以长期的监测和严格的惩处来确保合规。而在技术创新方面,则是一直致力于在提升产量的同时减少养殖中废弃物等对于环境的影响,以及饲料、海虱、运输等对于海产品质量的影响。

其二,重视社会的包容发展。对于挪威而言,海产品行业的最大贡献是为国民的生计提供了保障。随着出口量的持续增长,该产业也提供了许多新的就业机会,包括对石油等其他产业的就业吸引。就社会发展而言,挪威在保障性别公平、促进社会融合方面享有盛誉,因而,海产品产业对于社会发展的促进也同样需要聚焦于就业公平。这不仅是产业自身在招聘时为男女提供公平的就业机会,也有赖于政府通过政策鼓励、支持这样的举措。

最后,对于挪威渔业的发展,尤其是出口导向的经济发展,保障食品安全也能使其海产品在国际竞争中实现产品溢价。例如,当中国与挪威重启自由贸易协定谈判时,既有的针对进出口食品的合作为挪威带来了新的发展机遇,即庞大的且日益注重海产品消费的中国市场。相应地,突出海产品的食品安全不仅符合中国官方监管的强制性要求,也可以迎合中国消费者基于食品安全以及消费升级的饮食诉求,进而取得黄金城娱乐,黄金娱乐注册的竞争优势。在全球化之余,当下互联网、大数据的发展趋势,也为挪威的食品安全监管带来了新的挑战和机遇。正如挪威食品安全局所指出的,一方面,海洋资源利用的加剧、国际食品贸易的增加,以及循环经济、共享经济的兴起,是该机构在未来几年需要应对的主流趋势;另一方面,数字化发展不仅为企业,也为政府提供了新的解决问题的工具。尤其是,借助数字化来提升机构的治理能力,并在监管、研究等信息和知识的支持下,更为合理地优化决策、确认优先目标。

(本文作者为中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员)

编 辑: 田宇
责 编: 张维炜

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